limites des délégations au maire dans le cadre de la MOA loi MOP

[speedy]

 à lire pages 108 à 138  rapport CRC
https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2022-01/NAR2021-089.pdf

le budget et le mode de réalisation .....

[M.Tartempion]

Il y a des décisions de justice claires (ou autres sources) sur la question de faire approuver l'enveloppe prévis et le programme par le CM? (ou plutôt de lui faire élaborer le programme selon la CDC)

Le CGCT qui traite des règles d'organisation interne ne le prévoit pas ... Le CCP traite des relations entre MOA et prestataires externes, comment en tirer des conclusions sur l'organisation interne?

[speedy]

CDC = Cour des Comptes ? les analyses étant faites par les CRC ...

c'est le CGCT qui répartit les pouvoirs entre Assemblée et exécutif et diverses commissions, puis les règles des possibilités de délégation.

l'assemblée vote le budget et de manière détaillée, si pas assez de détails ça ne correspond pas au programme et financement  des opérations au sens du CCP (ex loi MOP) .... si pas organisé en AP et CP tout doit être inscrit au premier budget puis des reports de budgets  ....


sinon question trop vaste, avez vous des questions plus précises  sur votre attente sur l'organisation interne ?

[M.Tartempion]

Ma question est dans mon post d'au dessus : Il y a des décisions de justice claires (ou autres sources) sur la question de faire approuver l'enveloppe prévis et le programme par le CM?
Il s'agit d'une question abstraite, je ne cherche pas à régler un cas particulier, mais pour préciser :

La CRC utilise le CCP (loi MOP) pour justifier que la fixation de l'enveloppe prévis et l'élaboration du programme soient faites par l'organe délibérant. Or, le CCP prévoit une règle qui vise à départager les rôles et responsabilités entre le MOA et les éventuels intervenants extérieurs : c'est le MOA  qui décide ces points, pas le MOE. Cette règle ne vise pas à répartir les responsabilités internes (si ça avait été le cas le CCP aurait indiqué que l'organe délibérant fixe l'enveloppe et etc).

C'est donc ensuite une question d'organisation interne à la MOA en tant que personne morale, qui doit être prévue par le CGCT. Mais où le CGCT impose-t-il que le conseil municipal(dans le cas d'une commune) intervienne pour fixer l'enveloppe et élaborer le programme?

De mon point de vue la réponse est que le programme est élaboré et l'enveloppe fixée de la même façon que le sont le CCTP et l'estimation d'un marché ordinaire : sans passer par le CM (sauf pour inscription des crédits), sans formalisme particulier, mais de façon définitive avant le lancement du marché (avec une tolérance pour les marchés de MOE).

La réponse n'étant pas si évidente vu l'avis de la CRC, je me demande donc s'il s'agit simplement de son opinion ou s'il elle s'appuie sur une source précise. Et quelles sont les pratiques chez les autres membres du forum.

[speedy]

pour le budget c'est très clair , le maire ne fait que préparer et proposer, il n'a pas le pouvoir réel !!!  quant au programme c'est une évidence que s'agissant d'investissement comment valider un budget sans programme ?
dans la formulation il y a souvent " dans les limites" ou "dans les conditions que fixe le conseil municipal" ....
Quand une opération dérive financièrement j'ai toujours présenté une délibération sur le financement avant de concrétiser les avenants de travaux et/ou de MOE ....

Article L2122-21
Modifié par LOI n°2016-1087 du 8 août 2016 - art. 157
Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier :

1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ;

2° De gérer les revenus, de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale ;

3° De préparer et proposer le budget et ordonnancer les dépenses, de les imputer en section d'investissement conformément à chacune des délibérations expresses de l'assemblée pour les dépenses d'équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d'une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales ;

4° De diriger les travaux communaux ;

5° De pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ;

6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ;

7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code ;

8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant ;

9° De prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs du droit de chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures nécessaires à la destruction des animaux d'espèces non domestiques pour l'un au moins des motifs mentionnés aux 1° à 5° de l'article L. 427-6 du code de l'environnement et de requérir, dans les conditions fixées à l'article L. 427-5 du même code, les habitants avec armes et chiens propres à la chasse de ces animaux, à l'effet de détruire ces derniers, de surveiller et d'assurer l'exécution de ces mesures, qui peuvent inclure le piégeage de ces animaux, et d'en dresser procès-verbal ;

10° De procéder aux enquêtes de recensement.


Article L2122-22
Modifié par LOI n°2018-1021 du 23 novembre 2018 - art. 6
Modifié par LOI n°2018-1021 du 23 novembre 2018 - art. 9
Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat :

1° D'arrêter et modifier l'affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux et de procéder à tous les actes de délimitation des propriétés communales ;

2° De fixer, dans les limites déterminées par le conseil municipal, les tarifs des droits de voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et, d'une manière générale, des droits prévus au profit de la commune qui n'ont pas un caractère fiscal, ces droits et tarifs pouvant, le cas échéant, faire l'objet de modulations résultant de l'utilisation de procédures dématérialisées ;

3° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change ainsi que de prendre les décisions mentionnées au III de l'article L. 1618-2 et au a de l'article L. 2221-5-1, sous réserve des dispositions du c de ce même article, et de passer à cet effet les actes nécessaires ;

4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ;

5° De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ;

6° De passer les contrats d'assurance ainsi que d'accepter les indemnités de sinistre y afférentes ;

7° De créer, modifier ou supprimer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ;

8° De prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ;

9° D'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;

10° De décider l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;

11° De fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires, huissiers de justice et experts ;

12° De fixer, dans les limites de l'estimation des services fiscaux (domaines), le montant des offres de la commune à notifier aux expropriés et de répondre à leurs demandes ;

13° De décider de la création de classes dans les établissements d'enseignement ;

14° De fixer les reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme ;

15° D'exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l'urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l'exercice de ces droits à l'occasion de l'aliénation d'un bien selon les dispositions prévues à l'article L. 211-2 ou au premier alinéa de l'article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ;

16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal, et de transiger avec les tiers dans la limite de 1 000 € pour les communes de moins de 50 000 habitants et de 5 000 € pour les communes de 50 000 habitants et plus ;

17° De régler les conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués des véhicules municipaux dans la limite fixée par le conseil municipal ;

18° De donner, en application de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, l'avis de la commune préalablement aux opérations menées par un établissement public foncier local ;

19° De signer la convention prévue par l'avant-dernier alinéa de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme précisant les conditions dans lesquelles un constructeur participe au coût d'équipement d'une zone d'aménagement concerté et de signer la convention prévue par le troisième alinéa de l'article L. 332-11-2 du même code, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire peut verser la participation pour voirie et réseaux ;

20° De réaliser les lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil municipal ;

21° D'exercer ou de déléguer, en application de l'article L. 214-1-1 du code de l'urbanisme, au nom de la commune et dans les conditions fixées par le conseil municipal, le droit de préemption défini par l'article L. 214-1 du même code ;

22° D'exercer au nom de la commune le droit de priorité défini aux articles L. 240-1 à L. 240-3 du code de l'urbanisme ou de déléguer l'exercice de ce droit en application des mêmes articles, dans les conditions fixées par le conseil municipal ;

23° De prendre les décisions mentionnées aux articles L. 523-4 et L. 523-5 du code du patrimoine relatives à la réalisation de diagnostics d'archéologie préventive prescrits pour les opérations d'aménagement ou de travaux sur le territoire de la commune ;

24° D'autoriser, au nom de la commune, le renouvellement de l'adhésion aux associations dont elle est membre ;

25° D'exercer, au nom de la commune, le droit d'expropriation pour cause d'utilité publique prévu au troisième alinéa de l'article L. 151-37 du code rural et de la pêche maritime en vue de l'exécution des travaux nécessaires à la constitution d'aires intermédiaires de stockage de bois dans les zones de montagne ;

26° De demander à tout organisme financeur, dans les conditions fixées par le conseil municipal, l'attribution de subventions ;

27° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, au dépôt des demandes d'autorisations d'urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l'édification des biens municipaux ;

28° D'exercer, au nom de la commune, le droit prévu au I de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation ;

29° D'ouvrir et d'organiser la participation du public par voie électronique prévue au I de l'article L. 123-19 du code de l'environnement.

Les délégations consenties en application du 3° du présent article prennent fin dès l'ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement du conseil municipal.

[fanchic]

Page 111
Je ne vois pas le problème quant à l'utilisation d'une commission des travaux ayant un rôle dans la décision de l'acheteur public

Pages 112-113
La démonstration sur les délégations de l'assemblée à l'exécutif repose sur une réponse ministérielle :

Comme  l'indique  la  réponse  ministérielle  à  la question  n°  7794,  publiée  au  journal officiel de l'Assemblée Nationale  du  10  juillet  2018 (page 6015), le terme de « préparation » « désigne l'élaboration du dossier de consultation des entreprises, des critères d'attribution, et plus largement la définition de la nature et de l'étendue des besoins à satisfaire » ;

Il va de soi que la détermination de l'enveloppe prévisionnelle ne peut être réalisée que dans la limite des crédits inscrits au budget, compétence de l'Assemblée.

Page 114 sur la MOP
La CRC rebondit ici sur sa critique envers le vote du budget qui devrait :
1. Aller au delà du vote par chapitre et donc autoriser des "opérations"
2. utiliser plus fréquemment et efficacement les AP/CP

De plus, en application de l'article L. 2421-3 du CCP37, le conseil municipal doit être mis en mesure d'exercer  ces  attributions  « avant tout commencement des études d'avant-projet  par  le maître d'œuvre »

La lecture de la CRC me semble abusive. Le maître d'ouvrage n'est pas nécessairement le conseil municipal mais le représentant de l'acheteur public, ici l'exécutif par délégation
Voir art L2410-1 : "Les acheteurs définis au chapitre Ier qui, projetant la construction d'un ouvrage répondant aux caractéristiques mentionnées au chapitre II, envisagent la passation de marchés publics dans ce but, sont soumis en leur qualité de maîtres d'ouvrage aux dispositions du présent livre."

Page 119 dans sa recommandation la CRC insiste en précisant que certaines attributions du MOA ne sont pas délégables comme la faisabilité et la détermination de l'enveloppe prévisionnelle.

Or l'art L2122-22 CGCT dispose que l'exécutif peut recevoir délégation pour : 4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ;

[speedy]

Page 111
Je ne vois pas le problème quant à l'utilisation d'une commission des travaux ayant un rôle dans la décision de l'acheteur public

ce n'est pas celà le PB mais d'avoir vidé de sens la création de cette commission qui ne se réunit pas  ....
8.1.2.1. L'absence de fonctionnement de la commission « travaux »
Par délibération du 3 avril 2014, le conseil municipal a constitué ses commissions, notamment
la commission « travaux, voirie, suivi des chantiers », présidée par le maire et constituée de neuf
membres dont deux élus de la liste d'opposition. Toutefois, cette commission ne s'est jamais réunie
d'avril 2014 à juin 2020 inclus.

[speedy]

Page 114 sur la MOP
La CRC rebondit ici sur sa critique envers le vote du budget qui devrait :
1. Aller au delà du vote par chapitre et donc autoriser des "opérations"
2. utiliser plus fréquemment et efficacement les AP/CP
La lecture de la CRC me semble abusive. Le maître d'ouvrage n'est pas nécessairement le conseil municipal mais le représentant de l'acheteur public, ici l'exécutif par délégation
Voir art L2410-1 : "Les acheteurs définis au chapitre Ier qui, projetant la construction d'un ouvrage répondant aux caractéristiques mentionnées au chapitre II, envisagent la passation de marchés publics dans ce but, sont soumis en leur qualité de maîtres d'ouvrage aux dispositions du présent livre."

mais le budget étant voté trop globalement (par chapitre) les opérations ne sont pas toutes identifiées, donc la CRC dénie la validation du budget/financement pour certaines opérations

[fanchic]

ce n'est pas celà le PB mais d'avoir vidé de sens la création de cette commission qui ne se réunit pas  ....
8.1.2.1. L'absence de fonctionnement de la commission « travaux »
Par délibération du 3 avril 2014, le conseil municipal a constitué ses commissions, notamment
la commission « travaux, voirie, suivi des chantiers », présidée par le maire et constituée de neuf
membres dont deux élus de la liste d'opposition. Toutefois, cette commission ne s'est jamais réunie
d'avril 2014 à juin 2020 inclus.

Et alors créer une commission qui ne sert à rien et ne pas la réunir n'est pas interdit. Et çà ne coûte pas un rond, au contraire de la mobiliser pour rien

mais le budget étant voté trop globalement (par chapitre) les opérations ne sont pas toutes identifiées, donc la CRC dénie la validation du budget/financement pour certaines opérations

Aucun règlement n'oblige à identifier les opérations dans le vote d'un budget, ce n'est qu'une possibilité. Evidemment pour un bon exercice de la démocratie c'est mieux.
Aussi l'estimation de l'enveloppe prévisionnelle d'une opération n'a pas à être assimilée à l'utilisation d'une possibilité de la M14

[R.J]

Le 4° de L. 2122-22 est assez mal rédigé, et mal interprêté, dès lors que les contours de la "préparation" renvoient en fait à des pouvoirs propres de l'exécutif.

Toutefois, ce serait lui donner une portée un peu démesurée que de vouloir l'étendre à l'ensemble des actes ou décisions susceptibles de donner lieu in fine à un marché. La règle régissant les instruments déborderait sur des règles de fond. Le principe d'indépendance des législation pourrait trouver à s'appliquer.

[fanchic]

Le 4° de L. 2122-22 est assez mal rédigé, et mal interprêté, dès lors que les contours de la "préparation" renvoient en fait à des pouvoirs propres de l'exécutif.

C'est vrai.

[M.Tartempion]

Speedy, je connais les articles cités.
Mais ils n'imposent pas plus de délibérer sur l'enveloppe prévisionnelle d'un marché de travaux que d'un marché de fournitures ou de services, à condition que le budget soit voté (ce qui est fait en début d'année).
Quant au programme, il est juste obligatoire qu'il soit préparé par le MOA et validé à temps.
Leur raisonnement repose sur une confusion personne morale (MOA) / organe décisionnaire (organe délibérant).

Ou alors je me trompe mais alors on délibère sur le moindre projet de moindre montant.

[fanchic]

Pour une parfaite information de l'organe délibérant et donc de l'opposition, il pourrait donc être envisagé de :

Voter le budget en recourant aux opérations terminologie M14
Le montant "opération M14" prendrait en compte toutes les études, tous les travaux et toutes les fournitures incorporées à l'opération + les aléas et les travaux en régie

=> Là on est dans les attributions non délégables de l'Assemblée (art L2122-22 CGCT)

Puis, le MOA, ici l'exécutif par délégation définirait :
- la nature et l'étendue des besoins à satisfaire donc : programme, localisation, financement de l'opération, choix du processus (art L2421-1 CCP)
- l'enveloppe prévisionnelle celle-ci hors études préalables de faisabilité nécessaire à la faisabilité, l'opportunité, la programmation, hors travaux en régie, hors une part d'aléas

En l'espèce, il me semble pour le coup respecter les règles (CGCT et CCP/MOP) tout en ne renvoyant pas systématiquement à l'assemblée des questions purement techniques.

Questionnement, on fait comment pour les petites opérations? Un acheteur peut être MOA même pour 20 000€ de travaux...

[R.J]

Leur raisonnement repose sur une confusion personne morale (MOA) / organe décisionnaire (organe délibérant).

Par principe dans une commune, l'organe décisionnaire est le Conseil municipal (L. 2121-29). Les pouvoirs de l'exécutif sont donc résiduels, qu'ils soient propres (L. 2122-18 et 21) ou délégués (L. 2122-22).

Il faudrait donc trouver dans ces textes lequel permet de prendre les décisions prévues par l'ex loi MOP, et en l'absence, conclure qu'on en revient à la compétence de plein droit.

Si le seul texte est le 4° du L. 2122-22, j'ai émis plus haut mon opinion.

[M.Tartempion]

Par principe dans une commune, l'organe décisionnaire est le Conseil municipal (L. 2121-29). Les pouvoirs de l'exécutif sont donc résiduels, qu'ils soient propres (L. 2122-18 et 21) ou délégués (L. 2122-22).

Il faudrait donc trouver dans ces textes lequel permet de prendre les décisions prévues par l'ex loi MOP, et en l'absence, conclure qu'on en revient à la compétence de plein droit.

Si le seul texte est le 4° du L. 2122-22, j'ai émis plus haut mon opinion.

Oui je suis d'accord mais c'est un raccourci de dire que parce que la loi MOP prévoit l'élaboration du programme/enveloppe prévisionnelle par le MOA c'est l'organe délibérant qui est compétent.
La conclusion doit se faire au regard du CGCT.
Le problème est que si l'on considère que la préparation d'un programme est du ressort du conseil municipal car les articles L2122s ne prévoient pas expressément que l'exécutif est compétent pour le faire, ce sont tous les marchés (de travaux, de FCS, d'un montant minime) qui devront faire l'objet d'une délibération amont pour valider les aspects techniques et financiers (voire selon la loi MOP pour préparer le programme). Pratiquement et juridiquement je ne crois pas que cela soit justifiable.